廣東省興寧三建工程有限公司與廣東省興寧市自然資源局土地行政處罰案
《最高人民法院公報》2024年第4期
【裁判要旨】
行政機關(guān)在對歷史遺留的未批先建非法占地行為進行處罰時，應(yīng)當(dāng)充分考慮全案情況，結(jié)合非法占地的原因、過程、時間與各方責(zé)任情況，采取既能實現(xiàn)行政管理目的，又能對相對人信賴?yán)嬗枰员Ｗo，對其權(quán)益影響和社會資源損害最小的執(zhí)法方式，相應(yīng)的行政處罰決定亦應(yīng)符合過罰相當(dāng)原則。
最高人民法院
（2021）最高法行再249號
法定代表人：王煥權(quán)，總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：郭俊杰，該公司員工。
委托訴訟代理人：馮海龍，北京中銀（廣州）律師事務(wù)所律師。
被申訴人（一審被告、二審被上訴人、被申請人）：廣東省興寧市自然資源局。住所地：廣東省興寧市人民大道。
法定代表人：陳偉東，局長。
委托訴訟代理人：鐘偉崇，副局長。
委托訴訟代理人：曾榮松，廣東廣興律師事務(wù)所律師。
申訴人廣東省興寧三建工程有限公司（以下簡稱三建公司）因訴被申訴人廣東省興寧市自然資源局（原廣東省興寧市國土資源局，以下簡稱興寧市資源局）土地行政處罰一案，不服廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法行終字第70號行政判決，向廣東省高級人民法院申請再審。廣東省高級人民法院以（2017）粵行申1232號行政裁定駁回三建公司的再審申請后，三建公司向本院申訴。本院以（2021）最高法行監(jiān)1號行政裁定提審本案，并依法組成合議庭，于2023年4月19日公開開庭審理本案。三建公司的法定代表人王煥權(quán)，三建公司的委托訴訟代理人郭俊杰、馮海龍，興寧市資源局的委托訴訟代理人鐘偉崇、曾榮松到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一、二審法院查明：2003年4月11日，興寧市發(fā)展計劃局向梅州市發(fā)展計劃局上報興計字〔2003〕14號《關(guān)于我市茶藝休閑娛樂運動中心項目的立項請示》，載明由三建公司籌資在福興鎮(zhèn)五里村征地80畝建設(shè)茶藝休閑娛樂運動中心。梅州市發(fā)展計劃局于2003年4月28日批復(fù)同意興建上述項目。2003年10月30日，興寧市招商引資辦公室作出興招字〔2003〕22號《關(guān)于興辦五里香茶藝、健身中心項目用地申請的批復(fù)》，同意該項目選址為福興鎮(zhèn)五里、錦華村地域，并同意土地補償費（含安置補償、青苗補償?shù)龋┌慈ü九c福興鎮(zhèn)政府協(xié)商的價格解決，出讓土地價格按征地成本減去本級財政收入部分計算。2003年12月28日，興寧市建設(shè)局（現(xiàn)興寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）編號地04規(guī)001《廣東省建設(shè)項目選址意見書》亦同意五里香度假村（包括五里香茶藝館）選址在興寧市福興鎮(zhèn)五里村與錦華村地段，用地規(guī)模為110畝。2003年9月18日，三建公司向興寧市建設(shè)局為興寧市五里香度假村茶藝館的建筑工程施工許可申請報建，報建材料中附有興寧市國土資源局福興國土資源所出具的關(guān)于五里香度假村建筑工程“茲有五里香度假村全部土地已經(jīng)我所協(xié)助征用。其土地使用證正在辦理中，請有關(guān)部門給予辦理報建手續(xù)”的證明和三建公司承諾盡快辦理報建材料中所缺的土地使用證、消防許可證等的承諾書。興寧市建設(shè)局于2004年2月12日核發(fā)編號為04規(guī)006的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》準(zhǔn)予建設(shè)上述建筑工程，并于同年2月24日核發(fā)編號為441425200402240201《建筑工程施工許可證》準(zhǔn)予五里香度假村施工，建設(shè)規(guī)模為4036㎡，建設(shè)地址位于興寧市205國道福興五里段。期間，興寧市建設(shè)局于2004年2月10日頒發(fā)了編號為地04規(guī)001的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，準(zhǔn)予辦理五里香度假村的征用劃撥土地手續(xù)。2004年間興寧市人民政府（以下簡稱興寧市政府）以興市府函〔2004〕2號《關(guān)于引資大戶項目要求減免報建規(guī)費的批復(fù)》（以下簡稱《減免規(guī)費批復(fù)》），同意對包括五里香度假村在內(nèi)的項目給予減免建設(shè)報建中的有關(guān)規(guī)費。
三建公司在未取得五里香度假村的國有土地使用權(quán)證的情況下，于2004年初開始興建五里香度假村茶藝館。2008年7月20日，三建公司與興寧市麗都假日酒店（以下簡稱麗都酒店）簽訂《五里香場地使用合同》，將部分已興建的五里香度假村茶藝館建筑及場地（面積3000㎡，其中建筑面積2000㎡，空地面積1000㎡）租賃給麗都酒店，合同期為10年（自2008年8月1日起 至2018年7月31日止），場地每月使用費為10 000元。
興寧市資源局于2014年3月15日開始對三建公司非法占用土地一案進行立案查處，并認(rèn)定：三建公司以招商引資名義在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，在205國道側(cè)福興五里村黃產(chǎn)橋李屋門口興建五里香茶藝館，占地總面積共10 216.67平方米。三建公司于2008年7月將五里香茶藝館租賃給麗都酒店裝修經(jīng)營至今。經(jīng)勘測，已建成的酒店主樓建筑物占地1468.25平方米，經(jīng)查核符合土地利用總體規(guī)劃。興寧市資源局將《國土資源行政處罰聽證告知書》于同年5月5日留置送達給羈押在興寧市看守所的三建公司時任法定代表人王佛鵬，又于5月6日直接送達給王佛鵬的委托代理人王美玲。5月27日舉行了聽證會，王美玲參加了聽證會。5月28日的行政處罰聽證報告書確認(rèn)了興寧市資源局查證的事實。5月29日，興寧市資源局以三建公司在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)情況下占用土地興建五里香茶藝館，對三建公司作出興國土資處罰字〔2014〕第9號《國土資源行政處罰決定書》（以下簡稱9號處罰決定）：沒收三建公司在非法占用10 216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設(shè)施。興寧市資源局將上述處罰決定于5月30日留置送達給羈押在興寧市看守所的王佛鵬，并于6月3日分別直接送達給王美玲和麗都酒店。三建公司不服9號處罰決定，于8月25日提起行政訴訟。主要理由為，案涉五里香度假村所在的土地位于粵國土資（建）字〔2009〕170號《關(guān)于興寧市2008年度第一批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》的范圍，是建設(shè)用地而不是農(nóng)用地。三建公司已支付案涉土地的租賃款交由興寧市福興街道辦事處五里村民委員會發(fā)放給村民，其中5畝已辦理土地征用手續(xù)且已繳清了土地出讓金。
廣東省興寧市人民法院（2014）梅興法行初字第28號行政判決認(rèn)為：根據(jù)2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，申請使用國有土地是任何單位和個人進行建設(shè)必備的前提條件。三建公司在2004年初以招商引資名義在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，在205國道側(cè)福興街道辦事處五里村黃產(chǎn)橋李屋門口占用土地興建五里香茶藝館，占地面積共10 216.67平方米，并在該土地上興建茶藝館建筑物占地1468.25平方米，宿舍工棚建筑物占地706.93平方米。經(jīng)查，三建公司的上述行為雖符合土地利用總體規(guī)劃，但這些建筑物均是在沒有依法申請使用國有土地的前提下進行的。根據(jù)《土地管理法》第四十六條關(guān)于“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”的規(guī)定，縣級以上人民政府才有征收土地的權(quán)力。對案涉土地，興寧市政府至目前未實施相關(guān)的征收行為，可以認(rèn)定三建公司提供福興國土資源所出具其協(xié)助征用土地的證明與事實不符，其證明行為也明顯超越了法定職權(quán)。興寧市發(fā)展計劃局的請示、梅州市發(fā)展計劃局的批復(fù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證及興寧市政府的批復(fù)等相關(guān)證據(jù)材料，均不能證明三建公司在案涉土地上實施的建設(shè)行為已經(jīng)進行了依法申請使用國有土地的事實，三建公司也不能基于上述證據(jù)材料就免除其建設(shè)行為須依法申請使用國有土地的法定義務(wù)，由此可以證明三建公司在案涉土地上進行建設(shè)沒有申請使用國有土地并獲得審批的事實是客觀存在的。根據(jù)《土地管理法》第七十六條“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施……”的規(guī)定，從興寧市資源局提供的證據(jù)材料來看，三建公司在案涉土地上的建設(shè)行為是符合興寧市土地利用總體規(guī)劃的，所以興寧市資源局依上述規(guī)定對三建公司作出沒收其非法占用10 216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設(shè)施，符合上述法律規(guī)定。
同時，三建公司非法占用案涉農(nóng)用地的事實，在已生效的廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法刑終字第34號刑事判決中得到確認(rèn)。該判決認(rèn)定三建公司于2004年在沒有辦理建設(shè)用地使用審批手續(xù)的情況下擅自在福興街道辦事處五里村、錦華村獲得的土地上興建五里香茶藝館的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。因此，9號處罰決定認(rèn)定事實和適用法律并無不當(dāng)之處。
關(guān)于處罰程序方面，興寧市資源局在作出9號處罰決定時，嚴(yán)格遵守《土地違法案件查處辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》，依法履行了受理、立案、調(diào)查、召開聽證會、作出決定、送達及告知救濟途徑等程序，所以三建公司認(rèn)為興寧市資源局處罰程序違法的主張不予采納。
綜上，9號處罰決定認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確實、充分，程序合法，三建公司訴請撤銷該處罰決定明顯缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)。遂依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項的規(guī)定，判決：駁回三建公司請求撤銷9號處罰決定的訴訟請求。三建公司不服，提起上訴。
廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法行終字第70號二審判決認(rèn)為：《土地管理法》第四十三條、第四十四條第一款規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。案涉土地系興寧市福興街道辦事處五里村、錦華村的集體土地，用途屬于農(nóng)用地，三建公司在未取得國有土地使用證，未經(jīng)用地審批情況下擅自在集體農(nóng)用地上興建五里香茶藝館的行為已經(jīng)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地，上述事實有已生效的（2014）梅中法刑終字第34號刑事判決予以確認(rèn)。因此，興寧市資源局認(rèn)定三建公司非法占用土地事實清楚，證據(jù)確實充分。興寧市資源局雖然存在程序瑕疵，但不影響三建公司違法行為的定性和處罰，亦沒有影響到三建公司的權(quán)利行使。綜上，9號處罰決定事實清楚，證據(jù)充分，符合《土地管理法》第七十六條的規(guī)定。三建公司訴請撤銷9號處罰決定的訴訟請求無事實根據(jù)和法律依據(jù)，一審法院判決駁回其訴訟請求并無不當(dāng)，依法應(yīng)予維持。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項的規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。三建公司不服，申請再審。
廣東省高級人民法院（2017）粵行申1232號行政裁定認(rèn)為：三建公司的案涉建設(shè)行為雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但未取得建設(shè)用地的批準(zhǔn)手續(xù)，違反了《土地管理法》第四十三條的規(guī)定。興寧市資源局根據(jù)《土地管理法》第七十六條的規(guī)定作出9號處罰決定，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。三建公司申請再審主張，其在案涉土地上建設(shè)五里香茶藝館時已取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等相關(guān)文件，屬于經(jīng)過相關(guān)政府部門批準(zhǔn)的合法用地行為，因土地建設(shè)規(guī)劃許可與土地使用許可屬于不同性質(zhì)的行政許可，三建公司雖然取得建設(shè)用地規(guī)劃許可，但并未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)使用手續(xù)，其關(guān)于案涉用地行為合法的再審申請主張，因缺乏法律依據(jù)，不予采納。三建公司申請再審主張，（2014）梅中法刑終字第34號刑事判決已被撤銷，三建公司并沒有非法占用農(nóng)用地的行為，興寧市資源局9號處罰決定程序違法，其使用案涉土地不屬于未經(jīng)批準(zhǔn)的情形，一、二審法院認(rèn)定事實不清、適用法律錯誤等，請求撤銷二審判決，改判支持其訴訟請求，因缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，不予采納。遂依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定：駁回三建公司的再審申請。三建公司仍不服，向本院申訴。
三建公司申訴稱：1.五里香度假村茶藝館經(jīng)過政府相關(guān)部門系列決定、許可、批準(zhǔn)以及三建公司的努力才完成，興寧市資源局也是審批和配合的政府部門之一。興寧市資源局作出9號處罰決定，屬濫用職權(quán)，應(yīng)予撤銷。2.三建公司根據(jù)興寧市招商引資辦公室2003年10月30日的《用地申請批復(fù)》，按照和福興鎮(zhèn)政府協(xié)商的征地成本標(biāo)準(zhǔn)支付了征地補償款、青苗補償費、建設(shè)投入等款項共39 833 934.97元，且興寧市政府《補辦用地手續(xù)申報表》已確認(rèn)三建公司已繳納全部征地補償款。3.據(jù)以作出一、二審判決的（2014）梅中法刑終字第34號刑事判決已被廣東省中山市中級人民法院再審撤銷，且刑事再審判決足以推翻一、二審判決對三建公司非法占用農(nóng)用地的認(rèn)定。4.興寧市資源局對三建公司處以較重的行政處罰未經(jīng)集體討論決定，嚴(yán)重違反法定程序。請求：撤銷一、二審判決及9號處罰決定。
興寧市資源局答辯稱：1.9號處罰決定認(rèn)定事實清楚、證據(jù)確鑿。三建公司在興建五里香茶藝館時沒有辦理相關(guān)合法用地手續(xù)，沒有領(lǐng)取相關(guān)的批文及土地使用證，用地不合法。2.9號處罰決定適用法律正確。根據(jù)《土地管理法》第四十三條、第七十六條的規(guī)定，三建公司沒有依法辦理合法的用地手續(xù)，結(jié)合三建公司的建筑物沒有違反土地利用總體規(guī)劃的情形，興寧市資源局沒收案涉土地上的建筑物和其他設(shè)施，符合法律規(guī)定。3.9號處罰決定程序合法，興寧市資源局在作出決定前已經(jīng)履行了受理、立案、調(diào)查、召開聽證會、作出決定及告知救濟途徑等程序。4.三建公司提交的廣東省國土資源廳以粵國土資（建）字〔2009〕170號《關(guān)于興寧市2008年度第一批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》并不涉及五里香茶藝館項目的用地。五里香茶藝館也就是麗都酒店用地，直至2017年才取得廣東省國土資源廳的征地批復(fù)，在2017年前屬于農(nóng)用地。請求維持二審判決。
本院再審查明：五里香度假村項目總用地107.2241畝由三部分組成，分別為東側(cè)的茶藝休閑中心用地（約84.7905畝）、西側(cè)用地（約9.2824畝）、案涉五里香茶藝館項目用地（10 216.67平方米，約15.33畝）。案涉約15.33畝土地中，10.2686畝土地系三建公司2002年通過福興鎮(zhèn)政府、五里村委會以建花圃的名義向五里村村民或村民小組租用；3.8362畝土地系三建公司2002年通過福興鎮(zhèn)政府、錦華村委會以建花圃的名義向錦華村村民租用，后因群眾對年付租金不滿，改為按照每畝46 537元的標(biāo)準(zhǔn)一次性“征用”；其他約1.23畝土地系河堤用地。
興寧市國土資源局于2003年4月4日作出《關(guān)于茶藝休閑娛樂運動中心項目用地預(yù)審意見》，同意該項目用地80畝，項目符合興寧市城市總體規(guī)劃確定功能和布局，要求三建公司立項后及時到該局辦理用地手續(xù)。興寧市招商引資辦公室2004年1月16日對三建公司作出興招函〔2004〕10號《關(guān)于招商引資重點項目上報開工建設(shè)進度的函》（以下簡稱10號函），載明：五里香度假村屬于享受興發(fā)〔2003〕6號文給予減免報建規(guī)費的項目，希望三建公司接函后，認(rèn)真做好建設(shè)工期計劃，盡快完成項目建設(shè)，為發(fā)展興寧區(qū)域經(jīng)濟而努力，并將建設(shè)工期計劃及建設(shè)進度按月上報該辦。2004年2月11日，興寧市政府作出《減免規(guī)費批復(fù)》，同意減免五里香度假村的報建規(guī)費，免除市政建設(shè)配套費、工程質(zhì)量監(jiān)督費等十項行政事業(yè)收費及其他收費，以兌現(xiàn)招商引資優(yōu)惠政策。2004年12月28日，五里香茶藝館工程被梅州市建設(shè)局評定為2004年度梅州市安全生產(chǎn)文明施工優(yōu)良樣板工地。
五里香茶藝館于2004年12月落成后，興寧市政府以五里香度假村項目用地系未批先用歷史遺留用地的名義，上報申請完善用地手續(xù)，廣東省國土資源廳2004年10月22日作出粵國土資（利用）函〔2004〕777號《關(guān)于完善歷史遺留用地手續(xù)問題的復(fù)函》（以下簡稱777號復(fù)函），同意五里香度假村項目完善歷史用地手續(xù)，時間和程序按粵國土資電〔2004〕42號文辦理。但是興寧市政府及其相關(guān)職能部門僅對茶藝休閑中心用地（84.7905畝）上報完善用地手續(xù)，案涉的五里香茶藝館項目及西側(cè)土地一直未按照777號復(fù)函的要求補辦用地手續(xù)。2017年9月1日，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字〔2017〕470號《關(guān)于興寧市2017年度第一批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》，批準(zhǔn)征收案涉土地中的14.8185畝。
又查明：興寧市資源局2014年5月29日以9號處罰決定沒收三建公司在案涉土地上建成的建筑物和其他設(shè)施后，興寧市政府2015年6月24日又召開常務(wù)會議，以案涉建筑存在安全隱患等為由，決定將案涉土地上的建筑物和其他設(shè)施予以拆除，后興寧市國土資源局委托第三方實施了拆除。案涉土地目前處于閑置狀態(tài)。
還查明，2015年7、8月間，為解決三建公司已支付的土地費用及填土等費用的退回問題，三建公司、福興街道辦事處、興寧市資源局、興寧市土地儲備和征地服務(wù)中心之間進行了一系列書面函件往來。8月25日興寧市資源局、興寧市土地儲備和征地服務(wù)中心給興寧市政府《關(guān)于退還三建公司涉及有關(guān)地塊土地補償及填土等費用的請示》載明，各項費用累計877萬元（其中土地補償費370萬元、同期計息320萬元、填土費用95萬元、擋土墻等附著物89萬元，街道辦墊付假日酒店租地款2.1萬元）。后因故，上述費用未實際退回到三建公司賬戶。興寧市資源局2018年12月24日作出《關(guān)于三建公司涉案地塊的有關(guān)情況說明》，載明經(jīng)福興街道辦核算，三建公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)就茶藝休閑中心地塊、五里香茶藝館地塊及其西側(cè)地塊支付土地補償?shù)荣M用共315萬元，其中茶藝休閑中心地塊275萬元。
本院再審期間，曾組織雙方就補救措施與賠償問題開展協(xié)調(diào)工作，但協(xié)調(diào)未果。
本院認(rèn)為，2004年修正的《土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第七十六條第一款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。本案中，三建公司、興寧市政府、興寧市資源局、興寧市建設(shè)局等均明知建設(shè)五里香茶藝館，應(yīng)當(dāng)依法申請使用國有土地，興寧市政府、興寧市資源局等行政機關(guān)與案涉集體土地所有權(quán)人也均同意三建公司使用案涉土地，也已經(jīng)收取相應(yīng)的費用，并已經(jīng)就案涉集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地辦理相應(yīng)征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批手續(xù)。但是，在9號處罰決定作出之時，案涉土地仍未全部完成集體土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也未依法辦理國有土地出讓手續(xù)。因此，三建公司在案涉土地仍為集體農(nóng)用地的情況下，即先行建設(shè)五里香茶藝館，顯然違法。
但是，被訴處罰決定的合法性還取決于是否違反過罰相當(dāng)原則，處罰決定與非法占地的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度是否相適應(yīng)。即興寧市資源局作出9號處罰決定，是否應(yīng)考慮法定的從輕或者減輕情節(jié)，是否存在其他可以消除違法狀態(tài)的處理方式，沒收案涉土地上已建成建筑物和其他設(shè)施是否需要保護三建公司對政府行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)妗?/span>
首先，案涉項目雖然未依法辦理征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和出讓手續(xù)，但已辦理了其他一系列建設(shè)審批、許可手續(xù)，案涉項目違法開工建設(shè)系在當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)支持和配合下進行。三建公司取得的一系列報建審批，包括用地預(yù)審意見、立項批復(fù)、項目用地批復(fù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等均說明，興寧市政府、興寧市資源局、興寧市建設(shè)局等行政機關(guān)在明知案涉土地尚未依法取得征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、也未依法出讓給三建公司的情況下，準(zhǔn)許五里香茶藝館項目實施建設(shè)。興寧市招商引資辦公室10號函、興寧市政府《減免規(guī)費批復(fù)》，還要求案涉項目盡快完成建設(shè)，并減免、免除項目的多種規(guī)費、收費。尤其是興寧市資源局所屬的福興國土資源所為了配合三建公司申請報建，還出具證明“茲有五里香度假村全部土地已經(jīng)我所協(xié)助征用。其土地使用證正在辦理中，請有關(guān)部門給予辦理報建手續(xù)”。上述一系列行政行為說明，興寧市政府及相關(guān)職能部門的違法作為，是案涉土地被違法占用的主要原因之一，也是非法占地問題未能及時得以解決并持續(xù)十余年的重要原因。
其次，因案涉項目符合當(dāng)?shù)赝恋乜傮w規(guī)劃，原廣東省國土資源廳已經(jīng)同意補辦用地手續(xù)情況下，興寧市政府及相關(guān)部門長期未及時補辦完善審批手續(xù)，是造成違法用地狀態(tài)未及時消除的重要原因。正是由于意識到五里香度假村項目存在未批先用、非法占地建設(shè)的問題，興寧市政府及相關(guān)職能部門先后采取了一系列措施，補辦與完善用地手續(xù)。應(yīng)興寧市有關(guān)部門申請，梅州市國土資源局于2004年3月25日將五里香度假村項目作為歷史遺留的違法用地項目，申請補辦農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)。2004年10月22日，廣東省國土資源廳作出777號復(fù)函，同意包括案涉項目在內(nèi)的五里香度假村項目完善歷史用地手續(xù)，時間和程序按粵國土資電〔2004〕42號文辦理。但是，興寧市政府及其相關(guān)部門僅對案涉土地東側(cè)的茶藝休閑中心用地（84.7905畝）上報完善用地手續(xù)，但案涉土地一直未按照777號復(fù)函的要求補辦用地手續(xù)。興寧市政府及相關(guān)部門對于三建公司未能依法取得案涉土地使用權(quán)明顯存有相應(yīng)責(zé)任。
再次，三建公司占用案涉土地建設(shè)已經(jīng)支付部分土地補償?shù)荣M用。興寧市招商引資辦公室于2003年10月30日作出興招字〔2003〕22號《關(guān)于興辦五里香茶藝、健身中心項目用地申請的批復(fù)》，同意該項目選址，并同意土地補償費（含安置補償、青苗補償?shù)龋┌慈ü九c福興鎮(zhèn)政府協(xié)商的價格解決，出讓土地價格按征地成本減去本級財政收入部分計算。上述批復(fù)要求支付土地補償費用及確定土地出讓金的方式，雖不符合《土地管理法》有關(guān)土地征收、補償和出讓的程序規(guī)定，但也是三建公司非法占地且未按法律規(guī)定支付全部費用的重要原因。原興寧市國土資源局2018年12月24日作出《關(guān)于三建公司涉案地塊的有關(guān)情況說明》可以證明，三建公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)支付五里香茶藝館及西側(cè)地塊（共24.6124畝）補償費用共40萬元，再審?fù)徶信d寧市資源局亦認(rèn)可三建公司就案涉土地支付了一定補償費用。
最后，興寧市資源局對三建公司的處罰應(yīng)當(dāng)與其違法事實、主觀過錯、危害程度相當(dāng)，做到過罰相當(dāng)。當(dāng)時有效的《中華人民共和國行政處罰法》（2009年8月修正）第四條第一、二款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！?span style="margin:0px; padding:0px; max-width:100%; color:rgb(2, 30, 170);">行政處罰要堅持過罰相當(dāng)原則，行政機關(guān)對違法行為人適用行政處罰，所科處罰種類和幅度要與違法行為人的違法事實、過錯程度、社會危害程度等因素相適應(yīng)。本案中，三建公司作為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的企業(yè)，明知在案涉土地上建設(shè)五里香茶藝館，需要取得相關(guān)用地審批手續(xù)，但其仍然通過福興鎮(zhèn)政府以建花圃的名義“征用”或租用案涉耕地進行項目建設(shè)，構(gòu)成非法占地；且三建公司在使用案涉土地十年期間，仍未督促相關(guān)政府部門補辦完善土地征收、出讓手續(xù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，興寧市政府及相關(guān)職能部門明知三建公司未取得合法用地手續(xù)，仍然以招商引資名義支持、協(xié)助案涉項目建設(shè)，也未按照777號復(fù)函的要求補辦項目用地手續(xù)，還默許三建公司以租代征方式先行建設(shè)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。三建公司對興寧市政府及相關(guān)職能部門的違法行政行為已經(jīng)形成足夠的信賴，因此形成的信賴?yán)妫矐?yīng)依法予以保護。
因此，興寧市資源局于2014年作出9號處罰決定時，應(yīng)當(dāng)充分考慮全案情況，結(jié)合非法占地的原因、過程、時間與各方責(zé)任情況，并在案涉符合土地利用總體規(guī)劃且省級政府已經(jīng)同意五里香度假村項目完善歷史用地手續(xù)的情況下，采取既能實現(xiàn)行政管理目的，又能對相對人權(quán)利和社會資源損害最小的執(zhí)法方式。興寧市資源局本應(yīng)對歷史遺留的未批先建等非法占地，優(yōu)先考慮采取補救措施，盡快依法辦理案涉土地的征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并向三建公司提供通過招拍掛程序依法取得土地使用權(quán)的機會，讓非法占地能夠得以合法化。即使無法采取補救措施，也應(yīng)當(dāng)綜合考量三建公司和相關(guān)政府部門的過錯情況，公平合理地作出處理。然而，興寧市資源局在五里香茶藝館建成使用近十年后，逕行將其沒收，并予以拆除，明顯與三建公司的過錯和社會危害程度不相當(dāng)，行政處罰顯失公正，既浪費社會資源，又影響法治政府與誠信政府建設(shè)，還侵犯了三建公司的信賴?yán)?/span>，不應(yīng)得到支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項的規(guī)定，9號處罰決定本應(yīng)撤銷，但是鑒于案涉土地上建筑物和其他設(shè)施已被拆除，已不可能恢復(fù)原狀，故撤銷9號處罰決定已無意義，故應(yīng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項的規(guī)定，確認(rèn)9號處罰決定違法。一、二審法院分別判決駁回三建公司的訴訟請求和上訴，認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。
需要說明的是，鑒于三建公司在起訴時未提出賠償請求，雙方雖曾就三建公司已支付的土地費用及填土等費用的退回問題進行過協(xié)商，但并未就沒收與強制拆除造成損失的補救措施或者賠償進行過協(xié)商，故對補救措施問題或賠償問題，本案依法不予處理。但本判決生效后，興寧市資源局應(yīng)當(dāng)主動與三建公司就違法行為給三建公司造成的損失，協(xié)商具體補救措施或者賠償方式；協(xié)商不成的，興寧市資源局應(yīng)當(dāng)依法確定損失金額并結(jié)合雙方違法過錯程度及時作出賠償決定。三建公司對賠償決定不服，可依法另行提起訴訟。
綜上，9號處罰決定違反過罰相當(dāng)原則，顯失公正，一、二審判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法行終字第70號行政判決及廣東省興寧市人民法院（2014）梅興法行初字第28號行政判決；
二、確認(rèn)廣東省興寧市自然資源局興國土資處罰字〔2014〕第9號《國土資源行政處罰決定書》違法。
一、二審案件受理費100元，由廣東省興寧市自然資源局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 耿寶建
審判員 孫祥壯
審判員 賈清林
二〇二三年四月十九日
法官助理 張巧云
法官助理 張偉
書記員 陳丹超
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